Journal of Public Administration د دو ی
دانشكدة مديريت دانشگاه تهران دورة 8، شمارة 2 تابستان 1395
صص. 254- 233

خط مشي گذاري خوب در قوة مجريه، مدلسازي نقش ظرفيت هاي سازماني و زمينة ملي
عباس منوريان1، داريوش محمدي2، اصغر محمدي فاتح3
چكيده: ظهور مسائل عمومي جديد و پيچيدگي آنها، موجب شده است موضوعي با عنوان خط مشيگذاري خوب در دولت مطرح شود. در اين پژوهش با اتكا به تحقيق تركيبي متوالي اكتشافي، از طريق بررسي امكانسنجي كاربرد خط مشيگذاري خوب در قوة مجريه بر اساس مصاحبه با كابينة دولت دهم و يازدهم، شرايط تسهيل كنندة درون سازماني قوة مجريه و شرايط زمينهاي ملي در اجراي خطمشيگذاري خوب، احصا شده است. شرايط درون سازماني قوة مجريه در سه مقولة »ظرفيت سازماني«، »ظرفيت رفتارهاي فرانقش« و »ظرفيت مديريتي« دسته بندي شد. شرايط زمينهاي ملي نيز در قالب پنج مقولة »شرايط بين المللي«، »سياسي«، »فرهنگي«، »اقتصادي« و »فناورانه« شناسايي و نامگذاري شدند. مصاحبه شوندگان معتقدند كه شرايط كلان ملي و شرايط خرد وزارتخانههاي قوة مجريه، ميتوانند پيش نگري، برون نگري، شموليتگرايي، شواهد محوري، توأماني و نوآوري را وارد فرايند خط مشيگذاري كنند. در بخش كمي تحقيق، مدلهاي اندازه گيري و مدل ساختاري ـ مسيري و تأثير شرايط خرد و كلان بر خط مشيگذاري خوب در نرم افزار AMOS آزموده شد كه نشان دهندة برازش مدل با دادههاي كمي است.

واژه هاي كليدي: خط مشي گذاري خوب، خط مشيگذاري، ظرفيت، محتواي خط مشي.

استاد گروه مديريت دولتي، دانشكدة مديريت دانشگاه تهران، تهران، ايران
مربي گروه مديريت، دانشگاه پيام نور، تهران، ايران
استاديار گروه مديريت، دانشكدة مديريت دانشگاه امام علي (ع)، تهران، ايران

تاريخ دريافت مقاله: 17/10/1394 تاريخ پذيرش نهايي مقاله: 18/03/1395 نويسندة مسئول مقاله: اصغر محمدي فاتح
E-mail: amohammadi1360@yahoo.com
مقدمه
خط مشيگذاري به منزلة يكي از اولويتهاي هر كشور، همواره در كانون توجه كارگزاران ودانشگاهيان قرار دارد. به همين دليل، سير تطور انديشههاي خط مشيگذاري از مدل خطي لاسول تا مدلهاي جديد تجربي (ساباتير، كنيگدون و…)، همگي به دنبال تبيينهاي علمي و منطقي از فرايند خط مشيگذاري بودهاند. يكي از رويكردهاي كمابيش جديد در اين حوزه، »خط مشيگذاري خوب«1 است كه به تازگي در اروپا و توسط محققاني همانند هاميلتون (2005) و هالسورت (2011) مطرح شده است. گزينههاي فراوان خطمشي و لزوم انتخاب بهترين آن و ظهور و بروز مسائل عمومي جديد و چندذي نفعي، برخي از عواملي هستند كه مطالعات پديدة »خط مشيگذاري خوب« را گسترش داده اند. همان طور كه مي دانيم، محيط خط مشيگذاري در دو دهة گذشته به واسطة تغيير در روابط بين دولت ـ ملت، تأثيرپذيري از اقتصاد جهاني و استفاده هاي فزاينده از فناوري، پيچيده تر شده است (دبورا و همكاران، 2009) و مواردي مانند خط مشيگذاري افقي، توجه به مشاركت عامه و استفاده از دانش در فرايند خطمشيگذاري، به عنوان ظرفيتهاي جديد خط مشي گذاري مطرح شده است (اتكينسون و كلمن، 1992). بنابراين در فرايند تدوين خط مشي، يعني از فاز شناسايي مسئله تا تدوين و آماده سازي هر بستة خط مشي، بايد از رويكردها و ابزارهاي نوين بهره برد و از سويي، همزمان وضعيت محيطي كلان و خرد مؤثر بر فرايند خط مشيگذاري را هم رصد كرد. به طور كلي، يكي از معيارهاي تدوين و اتخاذ خطمشي خوب، هوشمندي است كه معناي آن توجه به مسائل مرتبط با آن خطمشي است (بني اسد، 1393). اين مسائل از تحليل محيط مليّ، بين المللي، منابع مشهود و نامشهود درون سازماني (خط مشيگذاران، دانش، فرهنگ) و همچنين تعامل با نهادهاي ذي ربط و ساير ذي نفعان به دست ميآيند (بني اسد، 1393). در اين صورت است كه دربارة هر خط مشي، انتخابي خوب و هوشمندانه صورت مي پذيرد و در نتيجه، ظرفيت آن خط مشي ارتقا مييابد. اگر دولت نتواند تمام عوامل اثرگذار بر توانايي خود در توسعة خطمشيهاي خردمندانه و اثربخش2 را ارزيابي كند، گفته ميشود كه اين خطمشي، خطمشي خوبي3 نيست (پيترس، 1996). دولتها بايد طي فرايند خط مشيگذاري، همزمان به آينده، همسايگان، مردم، تجارب موفق و ناموفق خود، سازمانهاي همكار و شواهد، توجه داشته باشند. خط مشي گذاري خوب، ايدهاي است كه به دنبال خط مشيگذاري باز و شفاف است. در اين راهبرد هم فرايند و هم محتوا مطرح است؛ يعني تعدادي از راهبردها براي ارتقاي فرايند خط مشيگذاري (شناسايي مسئله، دستور كارگذاري، تدوين خطمشي) و تعدادي براي ارتقاي محتواي خط مشي (انسجام خط مشي،
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
Good policy making
Wise and effective policies
Good policy
تناسب اجزا و..) در نظر گرفته ميشود (يافتههاي تحقيق). بنابراين، اين مقاله به دنبال بررسي راهبرد خطمشيگذاري خوب در قوة مجريه و شناسايي متغيرهاي زمينهاي و مداخلهگر مرتبط با آن استتا از اين رهگذر، خطمشيهاي هوشمندانه تدوين و آماده اجرا شوند.
با توجه به آنچه بيان شد، سؤالهاي پژوهش عبارت اند از:
راهبرد خط مشيگذاري خوب در قوة مجريه چه ابعادي را دربرميگيرد؟
وضعيت كلان ملي مؤثر بر خطمشيگذاري خوب در قوة مجريه، چـه ابعـادي را پوشـشمي دهد؟
وضعيت درون سازماني مؤثر بر خـطمشـي گـذاري خـوب در قـوة مجريـه چـه ابعـادي را دربرمي گيرد؟
پيشينة پژوهش
در سال 1997 تفكر در خصوص بهبود عملكرد دولت ها آغاز شد؛ يكي از حوزههاي اصلي بهبود عملكرد، فرايند خطمشيگذاري و به خصوص »خطمشيگذاري بهتر«1 است. در سال 1999 نيز بهبود خط مشيگذاري، به عنوان چالشي بزرگ براي دولت ايرلند شمالي مطرح شد (هاميلتون، 2011). از سويي دولت بريتانيا، در سال 1999 مقالهاي با عنوان »نوسازي دولت«2 منتشر كرد و در آن، برنامههاي اصلي تغيير بخش عمومي را به عنوان يك كل به تصوير كشيد. تمركز اصلي مقاله، روشهاي بهبود خطمشيگذاري بود. به دنبال اين مقاله، در اواخر 1999 مقالهاي با عنوان »خطمشيگذاري حرفهاي براي قرن بيست ويك«3 توسط كابينة انگلستان به چاپ رسيد و در سال 2001 مركز مديريت و مطالعات خط مشي4 در ادارة كابينة انگلستان، مفهوم »خط مشي گذاري بهتر« و »خط مشي گذاري خوب« را معرفي كرد (هاميلتون، 2011). بنابراين، تعيين اينكه دولتها چگونه خطمشيگذاري را بهبود ميبخشند، شايستة بررسي است. در اين خصوص (فرايند خط مشيگذاري خوب) چهار حوزة تمركز شناسايي شده است كه به طور عمده به فرايند خط مشي گذاري اشاره دارد (هالسورت، 2011). نخستين حوزه، فرايند است. فرايند يعني اقدامات پيشنهادي براي ايجاد نوعي خطمشي و چرخههايي كه دولتها در خط مشيگذاري دنبال مي كنند. رويكرد فرايندي يعني هر حلقه از فرايند به طور منطقي به حلقة قبلي خود متكي است. دومين حوزه، كيفيت است. كيفيت، يعني اتخاذ روشي كه اقدامات مرحلة قبلي بر اساس آن روش به
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
Better policy making
Government Modernising Government White Paper
Professional Policy-Making for the 21st Century
Centre for Management and Policy Studies
سرانجام ميرسد؛ نوآوري در خطمشي، شواهد محوري، لحاظ كردن نظرها و ديدگاه هاي عموممردم از مصاديق كيفيت در خط مشيگذاري است. حوزة بعدي ساختار است. ساختار مناسب يعنيايجاد ترتيبات نهادي براي حمايت از خطمشيگذاري خوب. هدف از طرح ساختار، خلق مباني نهادي جديد براي خط مشي گذاري است؛ مانند واحد استراتژي نخست وزير1 و استفاده از »مجموعههاي خط مشي منعطف«2 در دپارتمانهاي انگلستان. چهارمين حوزة ظرفيت ساز، علوم سياسي است؛ روشي كه از طريق آن آمال و اهداف سياسي به كمك خطمشيگذاري ميآيند.
همچنين زمينههاي سياسي، ملي، بينالمللي و سازماني هم بخش مهمي از مدل خط مشيگذاري خوب در دولت انگلستان در نظر گرفته شده است (تيم خط مشي گذاري استراتژيك ادارة كابينه3، 1999). در نهايت، محققان با اتكا به مدل انگلستان، توانستند مهم ترين ابعاد فرايند خط مشيگذاري خوب را مشتمل بر شواهدگرايي، شموليتگرايي، آيندهمحوري، پيوستگي، نوآوري، درس آموزي، الگوگيري، سياست و انتقال4 شناسايي كنند (هالسورت، 2011 و هاميلتون، 2005). بنابراين در پژوهش حاضر، فرايند خطمشيگذاري خوب مبتني بر ابعاد بالا آورده مي شود، سپس شرايط تسهيلكنندة درون سازماني (وزارتخانهها) و شرايط ملي مؤثر بر فرايند خط مشي گذاري خوب شناسايي خواهد شد.
روششناسِي پژوهش
اين تحقيق كاربردي، به دليل به كارگيري رويكرد كيفي و كمي از نوع آميختـة اكتشـافي متـوالي است. در طرح پژوهش آميختة اكتشافي، ابتدا داده هاي كيفي بـراي موشـكافي پديـد ة در دسـت بررسي، جمع آوري مي شوند. در گام بعد، پس از احصا شدن شاخص هاي لازم براي بررسي پديده (در اين جا شرايط خرد و كلان به علاوة خط مشي گذاري خوب) (كرسول، 2003)، داده هـاي كمـي به منظور تعيين نوع روابط ميان متغيرهـا گـردآوري و تحليـل مـي شـوند (جانسـون ، 2004). اين پژوهش براي شناسايي اجزاي شرايط خرد و كلان مؤثر بر خط مشيگذاري خـوب ، روش تحقيق كيفي را به كار ميبرد و به منظور مدلسازي ساختاري تأثير اين متغيرها بر خطمشيگذاري خوب، از اصول روش تحقيق كمي پيروي مـيكنـد . همچنـين در ايـن تحقيـق از طريـق مصـاحبه بـا كارشناسان و وزراي دولت دهم و يازدهم، امكانسنجي كاربرد خـط مشـي گـذاري خـوب در قـوة مجريه و نيز، عوامل مؤثر (شرايط خرد و كلان) بر تحقق اين راهبرد بررسي مي شود و شاخص هاي
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
Prime Minister’s Strategy Unit
Flexible policy pools
Strategic Policy Making Team Cabinet Office
Delivery
مرتبط و تكراري از طريق رويكرد نظريه پردازى دادهبنياد و تحليل محتوا استخراج مي گردد. ابتدا،محتواي تك تك مصاحبههاي ضبط شده، تحليل و كدگذاري مي شـود (كدگـذاري بـاز ) و پـس ازتحليل آخرين مصاحبه، بار ديگر تمام كدها در كنار هم قرار مي گيرند تـا مفـاهيم خـرد در قالـب مقولههاي كلان دسته بندي شوند (كدگذاري محوري). در كدگذاري باز، ابتدا مـتن مصـاحبه هـا ، كدگذاري تفصيلي مي شود، سپس در مرحلة بعدي كدهاي تفصيلي پالايش شده و كدگـذاري بـاز مراحل تكامل خود را سپري مي كند و ابعاد ظرفيتهاي درون سازماني و زمينهاي خطمشيگذاري خوب در قوة مجريه مشتمل بر مفاهيم و مقولات تلخيصي شناسايي مي شود. از اين رو، پـژوهشحاضر براي شناسايي نكته هاي اصلي مصاحبه از تحليل محتوا استفاده ميكنـد و در دسـته بنـدي مفاهيم در قالـب مقولـه هـاي بـزرگ تـر (بـراي مثـال، شـرايط درون سـازماني كـه در سـه مقولـه طبقه بندي شده و مشتمل بر ده ها مفهوم است)، از نظرية داده بنياد بهره مي برد.
بــه منظــور تعيــين روايــي مــدل و براى بازبينى آن، از گروه كانونى متشكل از متخصصان مديريتى و صاحب نظران قوة مجريـه بهـره بـرده شـده اسـت. در نهايـت ، آزمون الگو با رويكرد پيمايشى و از طريق پرسشنامه آزمايش شده است. جامعة آماري پـژوهش در بخـش كمـي ، قـوة مجريه و سازمان هاي تابع آن است. با توجه به اينكه جامعة آماري مديران و كارشناسان خط مشي در وزارتخانههاي تهران حدود 580 نفر برآورد شده است، حجم نمونة آمـاري بـر اسـاس رابطـةجامعة محدود 230 نفر بهدست آمد1 (آذر، 1380). بر اسـاس نظـر اسـتادان ، ايـن نمونـة آمـاري مي تواند مبين وضعيت خطمشيگذاري خوب در قـوة مجريـه باشـد . در نهايـت ، 126 پرسشـنامة كامل، براي تحليل استفاده شد.
يافتههاي پژوهش
ابعاد مقولة فرايند خط مشيگذاري خوب
بر اساس دادههاي به دست آمده از ادبيات پژوهش به طور خاص و نظـر مصـاحبهشـوندگان ، رويكـرد خط مشيگذاري خوب در قوة مجريه در دو مقولة اصـلي ، يعنـي فراينـد خـطمشـي گـذاري خـوب و محتواي خط مشي خوب طبقه بندي شد. مفاهيم شكل دهندة مقولة فرايند خـط مشـيگـذاري خـوب عبارت اند از شـموليت ، پـيش نگـري ، بـرون نگـري، توأمـاني / پيوسـتگي ، شـواهدگرايي ، نـوآوري و
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
.1

كه در آن، N تعداد افراد جامعه؛ P برآورد نسبت صفت متغيـر (5/0= P)؛ Z متغيـر نرمـال واحـد متنـاظر بـا سـطح اطمينـان(96/1 = 2/ )؛ مقدار اشتباه مجاز (06/0= ). از آنجا كه مقدار p در دسترس نيست آن را مساوي 5/0 در نظر مي گيريم، يعني در سطح اطمينان 95/0 (5/0=α).
درس آموزي. بنابراين ابتدا مفاهيم مرتبط با مقولة فرايند خطمشيگذاري خوب و پس از آن، مفـاهيم مرتبط با محتواي خوب خط مشي تحليل مي شود (جدول 1).
جدول 1. خط مشيگذاري خوب
منبع مفاهيم مقولهها

فرايند

و

محتواي

خط

مشي

گذاري

خوب

فرايند

و

محتواي

خط

مشي



قیمت: تومان


پاسخ دهید