Journal of Public Administration ددوی
دانشكدة مديريت دانشگاه تهران دورة 7، شمارة 4 زمستان 1394 ص. 864- 839

مدل اجراي خط مشي هاي اصلاح اداري با رويكرد يادگيري
عباس منوريان1
چكيده: در زمينة اجراي خط مشي ، پژوهش چنداني در سطح جهـان صـورت نگرفتـه اسـت و دربارة مدل هاي اجرا اختلاف نظر زيادي به چشم ميخورد. در اين پژوهش، تلاش شـده اسـت به موضوعي كه در فرايند اجرا حلقة مفقوده تلقي مي شـود ، يعنـي ارتقـاي قابليـت و شايسـتگي مجريان خط مشي ها از طريق يادگيري خط مشـي ، پرداختـه شـود . داده هـاي پـژوهش كيفـي و رويكرد آن نظرية داده بنياد است. جامعة آماري پژوهش را خبرگان آشنا با فرايند تدوين و اجراي خط مشي ها و يادگيري سازماني شكل داده اند. از طريق نمونه گيـري نظـري بـا 16 نفـر از آنـان مصاحبه هاي عميق به عمل آمد. در ايـن روش، پژوهشـگر بـا رويكـردي اسـتقرايي بـه تـدوين نظريه اي قابل اتكا در زمينة اجراي خط مشي هاي تحـول اداري (بـا رويكـر يـادگيري ) و چرخـة يادگيري خط مشي اقدام مي كند. يادگيري خط مشي، به منزلة پديدة اصلي و هد ف نهـايي ، نظـام اداري اي با ويژگي هايي چون چـابكي ، خـدمات دولتـي بـا كيف يـت و ارزان، افـزايش و سـهولتدسترسي شهروندان به خدمات دولتي، ارتقاي رضايت كارگزاران دولتي و افزايش رضايت مـردم از خدمات دولتي مشخص شد. همچنين با بهره مندي از مدل ميـدان نيـرو ، عوامـل بازدارنـده و پيش برنده نيز تعيين شدند.

واژه هاي كليدي: اجراي خط مشي، تحول اداري، خط مشي گذاري، يادگيري خط مشي.
441198-19909

1. دانشيار گروه مديريت دولتي، دانشكدة مديريت دانشگاه تهران، تهران، ايران
تاريخ دريافت مقاله: 16/03/1393
1393/05/25 :تاريخ پذيرش نهايي مقاله E-mail: amonavar@ut.ac.ir
مقدمه
در ادبيات اجراي خط مشي عمومي، عمدة مطالب مطرح شده ناظر بر رابطة بين اهداف اوليةخط مشي و پيامدهاي خط مشي است؛ از اين رو مسئلة سازگاري ميان خط مشي و نتايج، موضوعمهمي است كه بسياري افراد به آن پرداخته اند. اگر پيامدهاي اجراي خط مشي با اهداف اوليه متفاوت باشد، در اين صورت گفته مي شود كه اجراي خط مشي با ناكامي مواجه شده يا به عبارتي شكست خورده است. ولي به اعتقاد بارت و فوجه (1981: 9) »خط مشي خود را اجرا نمي كند«، اجراي خط مشي موضوعي است كه در پيوستار خط مشي ـ اجرا و تعامل و مذاكره ميان بازيگران خط مشي متجلي مي شود؛ »تعامل بين كساني كه در صدد اجراي خط مشي هستند و كساني كه اجرا بر آنها تأثير مي گذارد« (بارت و فوجه، 1981: 25).
چالش هاي مختلفي سر راه اجراي خط مشي ها وجود دارد و دولت ها با رعايت هر چه بهتر عوامل مؤثر بر اجراي موفق آن تا جاي ممكن بايد از موانع اجراي خط مشي هاي عمومي دوري كنند. همة جوامع در زمينة خط مشي گذاري و اجراي مؤثر و موفقيت آميز آن كم و بيش با مشكلات مشابهي مواجه اند و در اغلب متون خط مشي گذاري مي توان فهرستي از مشكلات عمومي سد راه فرايند خط مشي گذاري را يافت (مقدس پور، دانايي فرد و كردنائيج، 1392: 37).
اجراي خط مشي در شكل فرايند است و به توانايي نياز دارد؛ توانايي تبديل اهداف خط مشي هاي دولت به محصولات خط مشي (نظير كالا يا خدمتي عمومي) (برودكين، 1990:
108). انگيزة اصلي از مطرح كردن مدل اجراي خط مشي با رويكرد يادگيري اين ايده است كه مديران دولتي الزاماً نمي دانند چگونه يك خط مشي، به ويژه خط مشي هاي بديع را به اجرا درآورند. در ادبيات اجراي خط مشي اشاره شده است: »خط مشي هاي عمومي در اجرا دستخوش تغيير و تحولاتي مي شوند كه گاهي آنها را از اهداف اوليه شان دور مي سازد. به بيان ديگر، مجريان به گونه اي تصميمات را به اجرا در مي آورند كه شكل تازه اي به خود مي گيرند. علل اين تغييرات مي تواند مواردي باشد از جمله: مشخص نبودن خط مشي، معيارهاي مختلف و متعارض اجرا، نداشتن انگيزة اجرايي، دستورهاي متفاوت، نداشتن صلاحيت و توانمندي مجريان و كافي نبودن منابع و امكانات اجرا (الواني، 1387، به نقل از ليندبلوم، 1984). برخي نيز معتقدند »… نبايد اجراي ناقص خط مشي ها را صرفاً به مرحلة اجرا و متولي اين مرحله، يعني دولت منتسب كرد.
بسياري از مشكلات به مرحلة تدوين خط مشي و متوليان آن يعني مجلس، نمايندگان و ساير خط مشي گذاران بر مي گردد؛ همان طور كه پالامبو و كاليستا (1990) گفته اند، اجراي موفقيت آميز خط مشي ها، همان قدركه پيامد مرحلة تدوين خط مشي است به همان ميزان هم پيامد مسائل خاص اجرا و مسائل اداري است، اما به اشتباه بار گناه فقط بهعهدة مجريان گذاشته مي شود«( مقدسپور و همكاران، 1392: 35).
با توجه به اينكه مطالعات مرتبط با اجراي خطمشي بهطور عمده مبتني بر علوم سياسي است، جاي تعجب ندارد كه تعداد معدودي از پژوهشها براساس زمينههاي عمومي مديريت، بهويژه رفتار سازماني، شكل گرفتهاند و به همين دليل تعداد كمي از پژوهشها به عوامل رفتاري خرد توجه داشتهاند. در مجموع، پژوهش هاي موجود در زمينة اجراي خطمشي به اين مسئله كه كارگزاران دولتي چگونه خط مشيها را عملياتي مي كنند توجه زيادي نكردهاند و اگر هم در مواردي اشارهاي به آن شده است، فقط در حد اشاره بوده و به شكل عميق به آن توجه نشده است. يكي از دلايل اين امر مي تواند جدايي نسبي رشته هاي دانشگاهي علوم سياسي از علوم مديريتي باشد. به نظر شوفيلد (1994)، يكي از مزاياي مطالعه »مديريت خط مشيگذاري« آن است كه اين رشته، علوم سياسي و علوم مديريتي را با هم تركيب مي كند. اين تركيب سبب ميشود كه هم به جنبة سياسي خط مشي و هم به جنبة رفتاري آن توجه شود ( كوگلان، 2000).
اگر اين نكته را بپذيريم كه كارگزاران دولتي بايد بياموزند چگونه خط مشيهاي جديد را به اجـرا درآورند، دو مسئله قابل بحث خـواهد بود. نخست، تا حـدي بعيـد به نظـر مي رسـد تدوين كنندگان خط مشي بتوانند پيامدهاي عملياتي اهداف خط مشي را پيش بيني كنند، چرا كه فاصلة آنها از مديريت عمليات بسيار زياد است. دوم اينكه، حتي اگر تدوين كنندگان خطمشي بتوانند پيامدهاي عملياتي اهداف خط مشي را پيش بيني كنند، احتمالاً با مسئلة ناسازگاري بين ايده آلهاي خطمشي و واقعيت موجود مواجه مي شوند كه از ناتوانايي عملياتي مديران و كارگزاران دولتي سرچشمه مي گيرد. اين پژوهش در نظر دارد با ارائة مدلي پارادايمي، ضمن مشخص كردن چگونگي اجراي خط مشيهاي اصلاح اداري، به اين موضوع نيز بپردازد كه چگونه ميتوان مسئلة يادگيري مديران و كارگزاران دولتي را نيز در نظر گرفت تا از اجراي خوب خط مشي ها اطمينان حاصل شود.
در ادامة ادبيات نظري و تجربي در زمينة رويكردها و مدل هاي خط مشيگذاري، يادگيري خطمشي و اصلاح اداري ارائه خواهد شد. مدل مد نظر پژوهش مبتني بر مدل پارادايمي اشتراوس و كوربين (1990) است كه با روش نظرية دادهبنيان ارائه خواهد شد .
پيشينة نظري پژوهش
در زمينة اجراي خطمشي عمومي مدلهاي متعددي مطرح شده است. بسياري از اين مدلها در آمريكاي شمالي تدوين شده اند كه به »فرايند خط مشي« توجه ميكنند و بر اين نكته تأكيد دارند كه اجراي خط مشي با فرايند سياسي حاكميت پيوند دارد (شوفيلد، 1994). اين مدل ها بيش از حدبر »شكست« خط مشي تأكيد دارند و بيش از حد بر اين نظر پافشاري مي كنند كه مدل هايموجود در واقع »مدل هاي واقعي« نيستند كه بتوانند به پيش بيني پيامدهاي خط مشي كمك كنند(ليندر و پيترز، 1987).
كمتر مدلي وجود دارد كه بر پيچيدگي، ابهام و آشفتگي نهفته در اجراي خط مشي توجه جدي كرده باشد. يكي از مدل هايي كه از استواري محتوايي خوبي برخوردار است، مدل بارت و فوجه (1981) است. اين مدل به جاي تمركز بر موفقيت يا شكست هاي خط مشي بر توسعة فرايندي اجراي خط مشي و ارائة توضيح دربارة آن تأكيد دارد. يكي از مزيت هاي اين مدل آن است كه بارت و فوجه تلاش كردند مفهوم اجرا را در قالب پيوستار »تدوين خط مشي ـ اجرا ي خط مشي« مطرح كنند (بارت و فوجه، 1981: 15). مدل ديگري كه در اين رابطه قابل بحث است، مدل ارائه شدة اتردگه است كه دشواري اجراي خط مشي را با طرح پرسشي مبني بر اينكه »آيا دولت مي تواند يادگيرنده باشد«، در كتابي با همين نام مطرح مي كند (اتردگه، 2010). همراه با اتردگه دو پژوهشگر ديگر نيز با طرح پيچيدگي زياد اجراي خط مشي در همة كشورها و ضرورت فراهم كردن شرايط مناسب، مدلي سه وجهي شامل زمينة مناسب و آمادگي فردي و سازماني، با محوريت ماهيت خط مشي، ارائه كرده اند كه همانند بارت و فوجه، رويكردي فرايندي به اجراي خط مشي دارند، با اين تفاوت كه بيش از بارت و فوجه بر هر دو جنبة داخلي و خارجي سازمان توجه دارند (هوگوود و گان، 2011). اين مفهوم سازي به معناي آن است كه پژوهشگر، هم به ماهيت خط مشي و هم به كساني كه قرار است آن را به اجرا درآورند، توجه ويژه دارد. در پژوهش حاضر به نكتة اخير نيز كه بر يادگيري مجريان خط مشي تأكيد دارد، توجه جدي شده است.
رويكردهاي اجراي خط مشي
با بررسي ادبيات جديد اجراي خط مشي، مي توان به چهار دسته بندي كلي دست يافت. دستة اول با پژوهشگراني سروكار دارد كه تلاش كردند مدل هاي تحليلي ارائه دهند. از اين مدل ها با عنوان هاي كلي »نسل اول«، »نسل دوم« و »نسل سوم« ياد مي شود. دستة دوم تلاش افرادي را شامل مي شود كه رويكردهاي مختلفي از اجرا مطرح كردند؛ نظير رويكرد از بالا به پايين و از پايين به بالا و در نهايت رويكرد تركيبي. گروه سوم بر تعيين متغيرهاي اجرا تأكيد دارند كه شايد برجسته ترين نمونة آن تلاش اوتول (1986 و 1993) است كه بيش از صد مطالعه دربارة اجراي خط مشي را مرور و تحليل كرد. گروه آخر كه تلاش هاي آنها را در سال هاي اخير شاهد بوده ايم افرادي هستند كه اجرا را در عصر »پس از بوروكراسي« و »حاكميت چند سطحي« مطرح كرده اند (هال و اوتول، 2000 و اوتول و ماير، 1997). در اين ميان، به دسته بندي مبتني بر رويكردها كه در دسته بندي نوع اول نيز جاي مي گيرد، بيش از ساير موارد توجه شده است كه خلاصه اي از آندر ادامه بررسي مي شود.
الف) رويكردهاي بالا به پايين
رويكرد بالا به پايين بر مبناي اين فرض است كه اجراي خط مشي با به كارگيري تصميم دولت مركزي آغاز مي شود. پارسونز (1995: 463) معتقد است اين مطالعات بر اساس »مدل جعبة سياه« فرايند خط مشي گذاري است كه ملهم از نظرية تحليل سيستم هاست. نظريه پردازان اين رويكرد معتقدند رابطة علت و معلولي بين خط مشي ها، پيامدهاي مشهود است و تأثير مجريان در اجراي خط مشي اساساٌ ناديده گرفته مي شود. به دليل تأكيد اين گروه بر تصميم هاي خط مشي گذاران مركزي، دي لئون (2001: 2) اين رويكرد را »پديدة حاكميت نخبگان« يا همان نظرية نخبگان و تودة مردم مي نامد. از جمله افرادي كه در زمرة نويسندگان معتقد به رويكرد بالا به پايين تلقي مي شوند، مي توان پرسمن و ويلداوسكي (1973)، ون ميتر و ون هورن (1975)، بارداخ (1977) و همچنين ساباتير و مازمانيان (1979، 1980 و 1983) را نام برد. اثر نخستين پرسمن و ويلداوسكي (1973) رويكردي مبتني بر مدل عقلايي دارد. آنها بحث خود را با اين فرض آغاز مي كنند كه اهداف خط مشي از سوي خط مشي گذاران مركزي تعيين مي شود. در اين ديدگاه، پژوهش هاي مرتبط با اجرا بايد بر اين نكته متمركز باشند كه دشواري هاي دستيابي به اين اهداف كدام اند. اين مشكلات يا متغيرها در سه محور اصلي دسته بندي مي شوند كه عبارت اند از:
متغيرهاي ماهيتي، متغيرهاي ساختاري و متغيرهاي زمينه اي. اين افراد معتقدند بين اهداف خط مشي و اجراي آن رابطة خطي وجود دارد (پرسمن و ويلداوسكي،1973: xv). بنابراين، اجرا بايد شامل رويه هاي مناسب بوروكراتيك باشد تا از اجراي صحيح خط مشي ها اطمينان حاصل شود.
تلاش ديگر براي ارائة مدلي بر مبناي رويكرد بالابه پايين، توسط ون ميتر و ون هورن
(1975) صورت گرفت. مدل آنها شامل شش متغير است كه عبارت اند از: استانداردها و اهداف، منابع خط مشي، روابط بين سازماني و فعاليت هاي اجرايي، ويژگي هاي واحدهاي اجرايي و شرايط اقتصادي، اجتماعي و سياسي و گرايش هاي مجريان. اين متغيرها بين اجرا و خط مشي ارتباط و پيوند برقرار ميكنند (ون ميتر و ون هورن، 1975: 464).
ادواردز در سال 1980 مدل بالا به پايين ديگري را مطرح كرد. وي در اين مدل چهار علت را كه به نظرش بر اجراي خط مشي تأثيرگذار بود، مشخص كرد كه عبارت اند از: روابط، منابع، ديدگاه مجريان و ساختار.
مدل هاي متنوعي در خصوص رويكرد بالابه پايين ارائه شده است، اما اين مدل ها در توجهكافي به متغيرهاي مهم تر و اساسي تر نقص هايي داشتند. يكي از اين انتقادهاي مهم راپژوهشگران رويكرد پايين به بالا مطرح كرده اند كه معتقدند، چون رويكرد بالا به پايين نقشرفتار بروكراسي هاي سطح خيابان يا همان نيروهاي صف را در نظر نمي گيرد، حتماً با شكست مواجه خواهد شد (ليپسكي، 1987: 147). به بيان ديگر در اين رويكرد، ابتكارهاي استراتژيكي ناشي از بخش خصوصي، بوروكراسي هاي سطح خيابان و مقامات اجرايي محلي و ساير زيرسيستم هاي خط مشي، ناديده گرفته شده است (ساباتير، 1980: 30).
رويكردهاي پايين به بالا
رويكرد پايين به بالا معتقد است كه بايد در تمام فرايند ها از بازيگران عمومي و خصوصي استفاده شود (هاولت، 1387). جانسون و كانر (1979) معتقدند مجرياني كه در صف مقدم قرار دارند، لزوماً از رهنمودها و دستورهاي از بالابه پايين و متمركز مديران استقبال نخواهند كرد؛ چرا كه آنها به طور مستقيم با نيازهاي ارباب رجوع و مشتريان سروكار دارند و نسبت به كساني كه دستورها را از سطوح بالاي سازمان جاري مي سازند به مسائل و چالش هاي واقعي آگاه ترند و با مشكلاتي كه در اجرا رخ مي دهد، آشناترند. بنابراين، آنها بايد نقش گسترده تري در تنظيم قوانين و خط مشي گذاري ها داشته باشند. البته اين بدان معنا نيست كه در همه حال، بروكراسي هاي سطوح خيابان بايد خود خط مشي گذاري كنند و نسخه هاي اجرايي را خود طراحي و اعمال كنند (پالامبو و كاليستا 1987: 19).
در رويكردهاي پايين به بالا مدل هاي متنوعي وجود دارد، يكي از اين مدل ها كه نقشة نگاه به عقب (يا پس رو) ناميده مي شود را المور (1987) مطرح كرده است. در اين مدل ها، خط مشي به جاي اينكه به وسيلة خط مشي گذاران كنترل شود، از طريق مذاكره و چانه زني بين اعضاي سازمان و مشتريان آن تبيين مي شود. بنابراين، بايد برنامه ها با آرزوها و خواسته ها يا حداقل با الگوهاي رفتاري مقامات پايين تر سازگار باشد (ليندر و پيترز، 1987: 130). بر اين رويكرد نيز انتقادهاي زيادي وارد شده است؛ زيرا فرض مي كند كه اجراي خط مشي در محيط خط مشي گذاري غيرمتمركز رخ مي دهد (ليندر و پيترز، 1987؛ ساباتير، 1980). در حالي كه رويكرد پايين به بالا ممكن است با مشكل كمتري مواجه باشد، ولي ديدگاهي ايده آليستي است و در عمل ميتواند با مشكلات زيادي روبه رو شود؛ چون مشكل جامعه را مردم عادي و افراد غيرمتخصص نمي توانند تشخيص دهند (هاولت و رامش، 2003).

رويكرد تركيبي
پس از انتقادهاي فراوان از دو رويكرد بالا به پايين و پايين به بالا، راه سومي مطرح شد كه آن رارويكرد تركيبي مي نامند. اين رويكرد ديدگاه هاي هيبريدي يا مراوده اي دارد كه بر فرايند هايپيچيدة مذاكره و چانه زني بين بازيگران خط مشي در تمام سطوح خط مشي و فرايند برنامه ريزي تأكيد دارد (بارت و فوجه، 1981 ؛ بارت و هيل، 1984 ؛ بارت، 2004).
رويكرد تركيبي گاهي به عنوان نسل سوم مطالعات اجرا نيز شناخته مي شود (گوگ ين، بومن، لستر و اوتوله، 1990). در اين رويكرد از تركيب رويكردهاي »بالابه پايين« و »پايين به بالا« استفاده مي شود، به طوري كه قوت هاي هر دو را دارد و از ضعف هاي يكديگر به مثابة فرصت استفاده مي كند. بارت و فوجه (1981) استدلال مي كنند كه دوگانگي كاذبي بين رويكردهاي بالابه پايين و پايين به بالا وجود دارد. بنابراين، مي توان اين طور تصور كرد كه در عمل هر دو رويكرد به طور هم زمان و با هم كار مي كنند. اجرا هنگامي كه به دنبال محدود كردن قدرت قانوني باشد از بالا به پايين و هنگامي كه به دنبال كاهش سطح بازيگران خط مشي دربارة تصميماتي باشد كه آنها اتخاذ مي كنند و به طور مؤثر تصميم گيري را در انحصار دارند، از پايين به بالا مي شود (بارت و فوجه، 1981: 25).
اولين تلاش براي تركيب مدل هاي اجراي خط مشي توسط المور (1985) انجام گرفت. وي كار قبلي اش كه »نقشة رو به عقب« نام داشت را با كار جديدش كه »نقشة رو به جلو يا پيشرو« نام دارد، تركيب كرد. در اين تركيب، او بيان كرد خط مشي گذاران بايد هم نهادهاي سياسي و هم ساير منابعي كه در دسترس قرار دارند و نيز ساختار محرك گروه هاي هدف غايي را در نظر بگيرند. دومين تلاش براي تركيب مدل هاي اجراي خط مشي را ساباتير و جنكينز در سال 1993 انجام دادند كه به تدوين چارچوب ائتلاف طرفدارانه براي مطالعة زيرسيستم هاي خط مشي منجر شد. سومين تلاش براي تركيب عناصر رويكردهاي پايين به بالا و بالا به پايين توسط گوگين و همكارانش ( 1999) انجام گرفت كه مدل »اجراي خط مشي بين دولتي« ناميده شد. در اين مدل بيان مي شود كه اجرا در حقيقت تابعي از انگيزنده ها، وسايل و محدوديت هايي است كه براي دولت از جاي ديگر در سيستم فدرال فراهم شده است. با وجود اين، انتخاب هاي دولتي از بازيگران عقلايي متعهد ناشي نمي شود، اما ممكن است نتيجة داد و ستدهايي بين احزاب داخلي و خارجي باشد كه در خط مشي هاي دولتي ديگر درگير ند. بنابراين، اين رويكرد فرض ميكند كه اجراي برنامه هاي فدرال سرانجام بر متغيرهاي پايين به بالا و بالا به پايين توسعه مي يابد. كاليستا چهار محتواي نهادي براي اجراي خط مشي عمومي مطرح مي كند تا اجرا به طور صحيح و اثربخش در فرايند خط مشي گذاري به كار گرفته شود (كاليستا، 1995: 117):
الف) سطح اول، محتواي نهادي يا قانوني است كه بر جنبه هاي قانوني و نهادي تأكيد دارد وچگونگي آن منوط به قبول دستورالعمل ها، قوانين و مقررات توسط نهادها و مؤسسه هاست ؛
سطح دوم، سطح انتخاب نماينده ها به عنوان انتخاب جمعي است كه در واقع به مدل،مشروعيت مي بخشد؛
سطح سوم، سطح عملياتي و اعمال دولت است كه دولت در آن به تصويب آيين نامه ها و مقررات داخلي مي پردازد؛
سطح چهارم، سطح توزيعي است كه شامل مديريت ارائة خدمات است و دولت از طريق آن نظارت بر عمليات را بر عهده مي گيرد، نتايج محتواهاي ديگر را هماهنگ مي كند و در اجتماعات خارجي آنها را به مرحلة اجرا در مي آورد (رزقي رستمي، 1379: 54).
شكل 1 نويسندگان سه رويكرد بالا به پايين، پايين به بالا و تركيبي را نشان ميدهد.

ويلداوسكي

و

پرسمن
)
1975
(

هورن

وان

و

ميتر

وان
)
1975
(

بارداخ
)
1997
(

مازمانيان

و

ساباتير
)
1979

،
1980
(

ساباتير

و

مازمانيان
)
1983
(

ويلداوسكي

و

ماجونه
)
1978
(

شارف
)
1978
(

مينتز

،
)
1977
(

ويندهوف

ـهر
ب

تير
)
1980
(

فرانكلين

و

ريپلي
)
1982
(

المور

)
1985
(

ساباتير
)
1986
(


همكاران

و

گوگين

)
1990
(

وينتر
)
1990
(

ليپسكي
)
1971

،
1980
(

المور
)
1980
(

پورتر

و

جران
)
1981
(

جران
)
1982
(

هال

و

جران
)
1982
(

نظريه

بالا

هاي
پايين

به

نظريه

تركيبي

هاي

نظريه

بالا

به

پايين

از

هاي

ويلداوسكي

و

پرسمن

)



قیمت: تومان


پاسخ دهید