Journal of Public Administration ددوی
دانشكدة مديريت دانشگاه تهران دورة 7، شمارة 3 پاييز 1394
ص. 618- 595

چالش بهره وري در دولت
رحمت اﷲ قلي پور1
چكيده: بر اساس سند چشم انداز كشور، مقرر است كه اقتصاد جمهوري اسـلامي ايـران كـه درحال حاضر (با استناد به آمارهاي رسمي كشور) نهاده محور است، به اقتصاد دانش محور در سـال1404 تبديل شود. از جمله راهكارهاي اصلي رسيدن به اين هدف، ارتقاي بهره وري اسـت . ايـندر حالي است كه بهرهوري دولت طي سال هاي گذشته وضعيت مناسبي نداشته است. بـا توجـهبه اين مهم و چالش موجود در موضوع بهرهوري دولت، نويسنده تلاش مي كند كه بـه بررسـياين موضوع بپردازد و بهره وري را در چارچوب مفهومي نوين دولت تبيينكرده و وضـعيت آن دردولت ايران را تحليل كند. روش به كار گرفته شـده در ايـن پـژوهش اسـنادي اسـت و نويسـندهتلاش مي كند با تحلي لهاي ثانويه در يافتههاي موجود، ضمن ترسيم و تحليل وضـعيت موجـود بهرهوري دولت در ايران، راه حلهاي بهبود آن را ارائه كند. اين راه حل ها به طور عمده سـاختاريو معطوف به اصلاح ساختار دولت و شيوة ادارة سازمانهاي دولتي است.

واژه هاي كليدي: بهره وري ، راه حل هاي بهبود بهره وري، مديريت دولتي نوين.
373373-19908

1. استاد گروه مديريت دولتي، دانشكدة مديريت دانشگاه تهران، تهران، ايران
تاريخ دريافت مقاله: 19/01/1394 تاريخ پذيرش نهايي مقاله: 07/06/1394
E-mail: rgholipor@ut.ac.ir
مقدمه
روز دوشنبه سوم آذر 1393 تمام چشم ها به وين دوخته شده بود، شهري كه سومين دور مذاكرات قدرت هاي جهاني و ايران در آنجا برگزار مي شد و روز پاياني ضرب العجل اعـلامشـده بـراي بـه نتيجهرسيدن مذاكرات است كه اگر به نتيجه نرسد، به باور بسياري از سياستمداران و كارشناسان دولت ايران با چالش بسيار مهمي در ادارة امور اقتصادي و اجتماعي خود مواجه خواهد شد. تمـام تحليلها در دو سال گذشته بر اين نكته متمركز شـد كـه علـت ناكارآمـدي دولـت و ضـعف درمديريت آن به مسائل سياست بين الملل و به طور مشخص به تحر يمهاي بين المللي برمـي گـردد؛ اما آيا به واقع چنين است؟ آيا مشكلات ادارة امور جامعه توسط دولت ناشي از متغير يادشده است؟
آيا كاهش بهره وري در طول سالهاي پس از انقلاب ريشه در تحريم هاي چند سال گذشته دارد؟ بايد گفت اگرچه تحريمها اثر منفي بر اقتصاد ايران دارد، به باور برخـي اقتصـاددانان (سـعيدليلاز، فرارو، 6 آذر 1393)، اگر هم توافقي حاصل مي شد در خوشبينانهترين حالـت تنهـا سـرعتروند بهبود را 10 درصد افزايش مي داد. درمقابل، م يتوان با قاطعيت گفت اين مديريت است كـهوضعيت بحراني را تشديد مي كند يا بهبود مي بخشد. اين گروه معتقدند ركودي كه بر كشور حاكم است پنج سال قبل از شروع تحريم ها آغاز شد. چه چيزي سـبب آن شـده اسـت؟ يعنـي بـر اثـرتحريم ها بوده است كه طي اين سال ها سالم ترين اقتصاد منطقه بـه فاسـدترين آن تبـديل شـده است؟ پاسخ اين پرسشها را بايد در »سوء مديريت«جست وجو كرد. اتفاقي كه در اين سال ها زير ساية تحريم ها پنهان شده بود (ليلاز، فرارو، 6 آذر 1393)؛ بنابراين آنچه بايـد محـور توجـه قـرارگيرد، تحر يمها و مذاكرات براي برداشتن آن نيست كه البته اگر چنين اتفاقي افتاد مبارك اسـت،بلكه بهبود و ارتقاي نظام مديريت در بخش دولت است كه مسئلة حياتي و ضروري است. اخيـراًدر همايشي به نام كنفراس داووس كه در دوبي برگزار شد و پيش همايشي براي كنفـراس سـال
آينده در داووس بود، به اين نتيجه رسيدند كه نخستين چالش مسائل بشري مسئلة مديريت است (سريع القلم، فرارو، 27 آذر 1393). آمارهاي ارائه شده در اين اجلاس نشان مـي دهـد كـه امـروزهعامل مديريت بيش از 40 درصد از تأثير را بر بهره وري فني1 بر جاي مي گذارد. اين رقم گويـايآن است كه با بهبود مديريت، 40 درصد هزينه ها را مي توان كاهش داد و اين يعني همان بهبـود بهرهوري.
اين در حالي است كه امروز ادارة دولت در ايران بسيار پرهزينـه شـده اسـت. امـور دولـت درايران با مبلغ گراني اداره ميشود و سقف هزينههاي دولت در قبال عايـدي آن بسـيار بـالا سـت .
فشارهايي كه امروزه به ميزان هزينه هاي بخش عمومي وارد مي شود ايـن ضـرورت را بـهوجـود
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
1. Technical Efficiency
آورده است كه مديران بخش عمومي هم زمان كه پاسخ گويي به نيازهـاي شـهروندان را تقويـتمي كنند، در جست وجوي راه هايي براي افزايش بهره وري باشـند (لـي و پـري، 2002). از طرفـيمؤسسه هاي دولتي در سال هاي اخير ناكارا شناخته شده اند و براي كاهش هزينـه هايشـان تحـتفشار قرار گرفته اند (كاروان و ماركلند، 2006). به باور نويسـنده ريشـة آن را بايـد در نظـام ادارهجست وجو كرد و سازوكار آن بهبود بهره وري است. بايد به بهبود بهره وري دولت انديشيد تا دولت را كارآمد، كم هزينه و چابك ساخت. در اين مقاله با رويكرد نهادي از دريچة ساختار و نهادسـازيبه بهبود بهرهوري پرداخته مي شود و در تلاش است به اثبـات ايـن ادعـا بپـردازد كـه راه بهبـودبهره وري در بخش دولت اصلاح ساختارها ست.
مفهوم بهره وري
بهره وري در لغت به معناي قدرت توليد، بارور و مولدبودن به كار رفته است و در ادبيات فارسي به با فايده بودن و سودآوري معنا شده است (عميد، 1389: 393). واژة بهره وري ترجمـهاي از كلمـة »Productivity« به معناي قدرت توليد، بـاروري و مولـدبودن اسـت. ريشـة ايـن واژه از فعـلProduire در زبان فرانسه يا Produce در زبان انگليسي گرفته شده است. بهره وري در ادبيـاتعلمي يكي از مفاهيم اقتصادي شمرده مي شود و به معناي بيشترين سود با بهـره گيـري از منـابع بهمنظور ارتقاي جامعـه اسـت (كـاموس، 2007). بهـره وري سـخت تـر كـاركردن نيسـت، بلكـههوشمندانه كاركردن است. بهره وري معياري براي ارزيابي عملكـرد سـازمانهـا و تعيـين ميـزانموفقيت يا ناكامي در رسيدن به اهداف با توجه به مصرف منابع است.
در اغلب كشورها بهره وري به معناي ميزان برون دادي كه از طريق هر واحد درون داد كسـب ميشود را صفر فرض ميكنند، اما تعريف بهرهوري تنها بر اساس روابط بـين بـرون داد و درونداد نيست و همچنين همة مباحثي كه مردم در ذهنشان از خدمات دولتي دارند و دربـارة آن صـحبتمي كنند را دربر ندارد (لينا، پكولا، آكو و ملكاس،2010: 301).
مفاهيم بهره وري و كارايي بر تغيير كميت تأكيد مي كند و فرض بر اين است كه هـيچ تغييـركيفي صورت نمي گيرد. اگر بهره وري از طريق توليد بيشتر و به صورت كمي تعبير و تفسير شود، ممكن است زمينه را براي عيب و نقص در توليد فراهم كند و از كيفيت تكنيكي و وظيفهاي كـاربكاهد. كيفيت تكنيكي به معناي كيفيت نتيجة نهـايي ارائـة خـدمت اسـت و كيفيـت وظيفـه اي كيفيت فرايند ارائة خدمت محسوب مي شود. گامسون چهـار نـوع رابطـه ميـان مصـرف كننـده و خدمترسان معرفي كرد و بين آنها تفاوتهايي قائل شد.

ارائه كنندة خدمات، خدماتي را جدا و بدون توجه به مصرفكننده توليد مي كند؛
مصرف كننده خدمات را بهصورت خودخدمتي فراهم مي كند؛
مصرف كننده و ارائه كننده، خدماتي را به صورت متعامل و متقابل بـراي همـديگر توليـد ميكنند؛
مصرف كنندگان خدمات را ميان خودشان توليد و مصرف مي كنند.
بر اساس چهار نوع رابطة ذكرشده، گامسون (1998) به شكلي از رابطه بـين آ نهـا مـيرسـد،مبني بر اينكه بهره وري از ارائهكنندة خـدمتبـه دسـت مـي آيـد و مصـرف كننـده از نتيجـة كـارفراهم كنندة خدمت استفاده ميكند، در نتيجه تعاملي ميان مصـرف كننـده و خـدمت رسـان شـكلمي گيرد (لينا و همكاران، 2010: 304 ـ 303).
سطوح بهره وري
بهره وري تنها براي بخش صنعت يا اقتصاد نيست. بهره وري در تمام بخش ها و در همـة سـطوحمطرح است. بلقيسي در مقالة خود با عنـوان »بهـره وري سـازمان هـا و روش هـا «، بهـره وري در خدمات دولتي را از نظر سطح تجزيه وتحليل سيستم ها به چهار دستة زير تقسيم ميكند:
بهره وري در سطح كاركنان (فردي)؛
بهره وري در سطح سازماني؛
بهره وري در سطح كاركنان بخشي؛
بهره وري در سطح كاركنان ملي.
بهره وري در سطح كاركنان به تجزيه وتحليل، اندازهگيري و بهبود بهـره وري نيـروي انسـانياختصاص دارد. موضوع بحث آن ارتقا و بهبود بهره وري نيروي انساني اعم از نيروي كار مسـتقيميا نيروي كار غيرمستقيم است. بهره وري سازماني، بهره وري نـوعي سيسـتم سـازماني را مطالعـهمي كند و سرانجام در مبحث بهرهوري ملي، بهره وري كل اقتصاد كشور به عنوان نـوعي سيسـتم، تحليل و ارزيابي مي شود (بلقيسي، 1373).
در دسته بندي ديگر، سطوح بهره وري به صورت زير دسته بندي شده است (ابطحي و كـاظمي،
1373: 32): سطح جهاني؛ سطح ملي؛ سطح بخش اقتصادي؛ سطح رشتة تجاري؛ سطح سازمان؛ سطح گروه كار و سطح فردي.
قلي پور و حميديان (1388: 55) نيز سطوح بهره وري را به شرح زير تقسيم بندي كرده اند:
بهره وري در سطح فردي؛
بهره وري در سطح خانواده؛
بهره وري در سطح گروه؛
بهره وري در سطح سازمان؛
بهره وري در سطح صنعت و تجارت؛
بهره وري در سطح دولت
بهره وري در سطح اقتصاد ملي.
فقيهي و موسوي كاشي نيز بهره وري را در سه سطح ملي، دولت و سازمان تقسيم مـي كننـد .
(فقيهي و موسوي كاشي، 1389).
با ملاحظة دسته بندي هاي يادشده، مي توان ادعا كرد كـه بهـره وري در جامعـة چنـدبعـدي وچند سطحي است كه سطوح مختلف در تعامل با يكديگر بهـره وري كـل عوامـل توليـد را شـكلمي دهند. در اين ميان نقش دولت به منزلة تسهيل كنندة فرايند، ايجاد و افزايش بهـره وري ممتـازاست. پس بهره وري دولت و سازمان هاي دولتي نقش برجسته اي در نظام بهبـود بهـره وري كـلدارند.
بهره وري دولتي
جامعة بهره ور مبتني بر دولت1 بهره ور است. زماني مي توان انتظار بهره وري در جامعه را داشت كه دولت و مجموعة اجزاي آن بهره وري زيادي داشته باشند. دولت هاي بهره ور بـه درسـتي منـابع راتوزيع و بازتوزيع مي كنند و در جامعه انگيزه و اميد ايجـاد خواهنـد كـرد. بهـره وري دولـت بـرايفعاليت اقتصادي بخش خصوصي نيز مهم و تأثيرگـذار اسـت (لينـا، 2010: 301). اساسـاً دولتـي بهره ور است كه بنيان توسعه را شكل مي دهد. مديريت دولتي با بهره وري زيـاد بـا بـه كـارگيري روشهاي بهينة استفاده از منابع، از ظرفيتهاي جامعه بيشترين استفاده را ميكند. اين موضوع با توجه با رويكرد جديد انديشمندان مبني بر آنكه بدون دخالت و حضور دولت، بـازار بـه تنهـايي ازعهدة خواسته هاي جامعه برنميآيد (پاركر، 2013: 653)، اهميت بيشتري خواهد يافـت. ثورنهيـل بهره وري در بخش دولتي را به سه دليل مهم مي داند؛ اول اينكه بخش عمدة اشـتغال در بخـشدولتي است. دوم اينكه، بخش دولتي تـأمين كننـدة اصـلي خـدمات در اقتصـاد بـهويـژه خـدماتبازرگاني و خدمات اجتماعي است كه بر هزينة نهاده ها و كيفيت نيروي كار بنگاههـاي اقتصـاديتأثير دارد. سوم اينكه، بخش دولتي مصرفكنندة منابع مالياتي است. تغييرات در بهره وري بخش دولتي ممكن است تأثيرات شايان توجهي بر اقتصاد كشور داشته باشد (ثورنهيل، 2006).

ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
1. Government
بنياد مفهومي بهره وري در دولت
آنچه در تعريف آمد بهره وري در مفهوم عام بود. ايـن مفهـوم بهـره وري البتـه سـابقة ديرينـه اي به ويژه در بخش خصوصي و تجارت دارد و با شـاخص هـايي ماننـد كيفيـت خـدمات، اثربخشـياستفاده از منابع و رضايت مشتريان سنجيده مي شود (پاركر، 2013: 654)؛ اما بهره وري در بخش دولت با توجه به ماهيت مراجعه كنندة آن كه شهروند بهجاي مشتري است، علاوه بر شاخص هاي ياد شده، شاخصهاي ديگري مانند خدمات تجويزشده (قانوني)، بهبود رفاه عمومي و برآوردن نظر جامعه (همان) نيز مطرح است كه ضمن آنكه سبب شده است اين مفهوم را در دو بخش متفاوت جلوه دهد، سنجش آن را در بخش دولت پيچيده مي كنـد. از ايـن رو تفـاوت اصـلي بهـره وري در بخش دولت با بخش خصوصي را در انـدازه گيـري آن مـي داننـد . خـدمات توليدشـده در بخـشخصوصي را مي توان با ارزش پولي آنها سنجيد؛ چراكه ايـن ارزش در بـازار مشـخص اسـت، امـاسازمان هاي دولتي، خدماتي را ارائه مي كنند كه براي فروش نيست و اين موضوع آنها را در كـلمتفاوت و اندازه گيري را بسيار پيچيده مي كند (زاهدي و كاخكي، 1391: 73). شايد بتـوان گفـتكه خاستگاه اين تفاوت در اين است كه عمليات بخش دولت در درون نظـام بوروكراسـي انجـاممي شود، اما خدمات بخش خصوصي بر اساس ضرورتهاي بازار شكل مي گيرد (ژاكلـين، 2009).
ثورنهيل (2006 ) به سه دليل اين نوع بهره وري را مهم و حياتي ميدانـد؛ نخسـت آنكـه، دولـتكارفرماي بزرگ است. دوم، دولت بزرگ ترين ارائهدهندة خدمات به بخش خصوصـي ، تجـارت وجامعه است و سوم آنكه بخش دولتـي مصـرف كننـدة م نـابع ماليـاتي اسـت (لينـا، 2010: 301)؛ بنابراين تغيير در بهره وري بخش دولتي كاربردهاي مشخصي براي اقتصاد جامعه دارد.
وضعيت بهره وري دولت در ايران
بهرهوري دولت در ايران بر اساس آمار و دادههاي موجود در وضـعيت رضـايت بخشـي نيسـت. بـابررسي آماري وضعيت بهره وري ايران در سطح كشورهاي عضو سازمان بهره وري آسيايي، از اين ادعا مي توان دفاع كرد. نتايج بررسي رشد بهره وري كل عوامل توليد كه در سال 2003 از سـوي سازمان بهره وري آسيايي، تأمين مالي و مديريت شده، به شـرح جـدول هـاي 1 تـا 3 اسـت كـه بهترتيب رشد توليد ناخالص داخلي، رشد بهره وري كل عوامل و سهم رشد بهره وري كل عوامـلاز رشد توليد را در كشورهاي شركت كننده در بررسي نشان مي دهد. سـهم رشـد بهـره وري كـلعوامل از رشد توليد (جدول 2) نشاندهندة توان رقابت پذيري كشورها ست.

جدول 1. درصد رشد اقتصادي برخي كشورهاي عضو سازمان بهره وري آسيايي (2000 -1998)

ويتنام

ويتنام

تايلند

تايلند

تايوان

تايوان

سنگاپور

سنگاپور



قیمت: تومان


پاسخ دهید